雾霾跨区域治理实行统一标准

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昨日，十二届全国人大常委会第八次会议，听取了全国人大法律委员会副主任委员张鸣起作的关于环境保护法修订草案审议结果的报告。针对环境保护领域的突出问题，修订草案增加了关于划定生态保护红线的规定，完善了关于行政强制措施、区域限批制度的规定，扩大了提起环境公益诉讼的主体范围，对大气污染特别是雾霾治理和应对作出了更有针对性的规定。

      1 设环境日
      每年6月5日拟定为环境日
     【草案】
      增加环境日的规定，将联合国大会确定的世界环境日写入本法，规定每年6月5日为环境日。增加规定，公民应当采用低碳、节俭的生活方式。
      【解读】
       修订草案对环境保护宣传和增强公民环保意识已作了相应规定，为进一步提高公民环保意识，法律委员会经研究，做出上述建议。
      上海交通大学环境资源法研究所所长王曦表示，这是对基础性事项做出具体的规定，虽然只是一个节日，但其目的主要是为了环保宣传。
       2 应急预警
       环境受污染应及时公布预警信息
      【草案】
       关于大气污染特别是雾霾的治理和应对，要在跨行政区域的重点区域、流域联合防治中实行统一标准。
国家促进清洁生产和资源循环利用;国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用。
县级以上人民政府建立环境污染公共预警机制，组织制定预警方案;环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。
     【解读】
      近年来，我国出现了影响区域广、持续时间长的雾霾天气。法律委员会经研究，建议增加上述规定。
      中国环科院副院长柴发合表示，每个地方的空气质量改进有快有慢，但区域必须协调，统一污染物排放标准。比如，京津冀地区，北京的机动车和燃油执行京V标准，而其他地区却没有，而机动车又是在地区之间流动的，这种排放标准应该先统一起来。
      对于工厂等固定排放源，他表示，也应该根据协商一致的原则，对限制的产业或污染影响较大的产业，实施统一排放标准，以避免重污染企业利用环境标准差异而在区域内部转移。
       全国人大常委会法工委表示，要求人民政府组织制定预警方案，环境受到污染可能影响公众健康和安全的时候，要依法及时地公布预警信息，启动预警措施。比如，工厂在某种情况下要停产，某种情况下中小学要停课，也提供了一定的上位法依据。
      3 公益诉讼
      提起公益诉讼的主体扩大
     【草案】
      提起公益诉讼的主体，扩大到在设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组织。
      符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理;提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取利益。
     【解读】
      环保公益诉讼是本法修改中受到较多关注的问题。第二次审议时规定，提起公益诉讼的主体为中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会。第三次审议时，扩大到在国务院民政部门登记的相关社会组织。
      有些委员、代表认为，草案关于环境公益诉讼原告资格的限制比较严格，能够起诉的主体太窄，不利于调动公众监督环境的积极性。
      在常委会审议和征求意见过程中，多数意见认为应当进一步扩大提起公益诉讼的主体范围。法律委员会经向民政部进一步了解环保领域的社会组织基本情况，并与环保部共同研究，建议做出上述规定。
      国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，这次公益诉讼条款有了相当大的进步，“是彻底地放开了”。
      中国环科院副院长柴发合表示，放开公益诉讼，让更多的公众参与到环境权益保障中来，对杜绝违法行为、保护环境是很好的事。“草案对政府、企业、公民的责任都做出了很好的界定。”
      4 疾病防控
      组织环境影响公众健康研究
     【草案】
      国家鼓励和组织环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。
     【解读】
      全国人大常委会分组审议时，吕忠梅等代表提出，环境污染对人体健康危害很大，当前已进入集中爆发期，立法应关注环境与健康问题，草案已将保障人体健康作为立法宗旨，国家也专门出台了“环境与健康行动计划”，建议进一步完善有关环境与健康保护的制度。法律委员会经研究，建议增加上述规定。

5 环保执法

未环评便开工拟被行政拘留

【草案】

环境保护主管部门委托的环境监察机构，有权对排放污染物的企事业单位和其他生产经营者进行现场检查。

草案增加规定，对情节严重的环境违法行为适用行政拘留。草案列出了4类违法行为，包括目前常见的未进行环评便开工建设，未取得排污许可证便排放污染物。此外，伪造监测数据或者恶意违法排污，都可能被行政拘留。

【解读】

有些委员和环保部提出，目前在环保执法一线的主要是地方环保部门下设的环境监察机构，这些机构是事业单位，法律上没有明确其执法权限，导致实践中执法不力，建议明确环境监察机构的法律地位。
草案首次明确了环境监察机构的法律地位。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，以前的环境监察机构都是事业编制，编制较少，而现在法律给予其明确地位，说明其将具有相对独立的执法权，不过，目前环保监察人员还是没有拘留权，但可以通过移交公安实行行政拘留。

上海交通大学环境资源法研究所所长王曦表示，此前出现未批先建等违法行为时，环保部门顶多只能实施罚款，而现在允许行政拘留，意味着惩罚力度加大。

中国环科院副院长柴发合认为，目前环保执法队伍有了法律依据，是很大的进步，“很多人，不把钱当成一回事，但可能很害怕限制自由”。不过，他也表示，一些特别恶意的违法行为，除行政拘留外，还应跟刑法衔接，进行刑事拘留。
      6 生态保护
      环境敏感区设生态保护红线
     【草案】
      未完成国家规定的环境质量目标的地区，应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。
      关于生态保护红线，增加规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线”。同时规定，“省级以上人民政府应当组织有关部门或委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制”。
     【解读】
      上海交通大学环境资源法研究所所长王曦认为，这是很重要的条款，明确约束政府行为。
      虽然环保部目前已经开始了区域限批，但王曦表示，这只是行政手段，刚性不强。“行政机关可做可不做，可限批也可不限批。”也就是说，对于目前很多地方随意上马建设项目的情况，环保部有自由裁量权。
      而在法律明文规定之后，他表示，这意味着其成了法律责任，“环保部必须要限批了，如果对环境违法行为视而不见，那就意味着失职，意味着违反了新的环保法”。
      国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说，草案不仅对生态红线，也对区域生态补偿做出了规定，这意味着以后涉及地方规划将依法进行。而接下来，在原则性的规定之后，可以做出更具体的规定，如什么样的情况可以开发，可以开发到什么程度等。

     “环境公益诉讼主体”变化
      环保法，1979年试行，1989年正式诞生。此后的20多年里，环保工作和经济发展极其不平衡，要不要修法，成为长期争论话题。2011年，环保法正式列入修法计划。2012年8月开始进行审议修订。
      ● 2012年8月 一审
     “公益诉讼”被删
      全国人大常委会首次审议环保法修正案(草案)。涉及公众参与的内容，如“公益诉讼”等被删。草案最终征集到1万多条意见，反对和批评声占了绝大多数。之后，环保部公开了意见函，提出四大主要意见和34条具体建议。
       ● 2013年6月 二审
       主体为环保联合会
       草案规定，“公益诉讼主体为中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。
       尽管草根环保组织被拒之门外，被斥“倒退”。但它不乏亮点：政府负责、公众参与等，都是新增内容。
       ● 2013年10月 三审
       全国性社会组织
       草案将环境公益诉讼主体限定为：依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且信誉良好的全国性社会组织。按此规定，有十多家社会组织可能符合要求，但只有中华环保联合会曾做过环境公益诉讼业务。
      ● 2014年4月 四审
      诉讼主体范围扩大
      草案将提起公益诉讼的主体扩大到“设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织”。
      同时规定，“符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理;提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取利益”。