【在一起•中国留守儿童报告】从被忽视，到顶层设计 三十年两代人留守史

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（南方周末记者 翁洹/图）

【在一起•中国留守儿童报告】

和父母在一起，这是6100万农村留守儿童，朴实而奢侈的愿望；创造条件在一起，这是所有相关方，复杂而迫切的责任；你我在一起，全社会微小的推动，可以汇成合力。

“留守”的标签，会反噬孩子们的自我。身心健康而有创造力的儿童，才是家庭与国族的终极希望之所寄。儿童权利植根于孩子天性，更植根于成人基于人性的真实行动。

在一起，在当下。

目前中国共有6102.55万的留守儿童，长期过着没有父母相陪的“一个人”生活。而湮没在历史时光中的留守者，至少有整整一代人。

“过去一直说怎么重视，但具体到哪个部门负责，没有明确。这次明确了联席会议制度由民政部牵头，是我从事这项工作是二十几年来的第一次。”

儿童不再留守，就是要让他们与父母团聚。让父母返乡，还是让孩子随迁？学者段成荣的建议是，从制度上创造条件，让孩子跟着父母进城。

大学毕业后，黄湘洁作了一个“逆历史潮流”的选择：留在家乡湘西的老司岩千年古寨，当一名幼儿园老师。

因为孩子们需要她，因为她也曾经是留守儿童。

在短短的三十多年间，数亿中国农民自主或被迫选择进城，融入了人类史上最大规模的城市化进程。他们割舍的，是渐渐瓦解的传统乡村，年迈的父母，还有孩子。

贵州毕节，一个西部的贫困城市，接连酿出了五名幼童闷死垃圾箱、四名留守儿童喝农药自杀等惨剧。

极端事件虽是少数，但摆在眼前的是惊人的数字。据全国妇联2013年的一项研究报告测算，目前中国共有6102.55万的留守儿童。 这个相当于英国全国人口数的巨大群体，长期过着没有父母相陪的“一个人”生活。

而湮没在历史时光中的留守者，至少有整整一代人。阻止悲剧重演，历史轮回，不仅事关国家的现代化，更事关民族的未来。

这注定是一项长期而艰巨的工程。留守儿童问题不仅关乎社会福利，更是中国社会发展和转型中城乡二元割裂，地区发展差距等诸多矛盾的缩影。

2016年2月，国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》颁布，首次提出解决农村留守儿童问题的顶层设计。文件明确提出，要从源头上改变“儿童进不了城，父母回不去乡”的无奈现实，实现“到2020年儿童留守现象明显减少”的目标。

一个月后，民政部部长李立国在接受南方周末记者专访时说，如果再有不认真履行职责，导致农村留守儿童出现问题的，当然要问责，要视情节和后果，依法依纪追究责任。

“不要再被遗忘了”

黄湘洁的故乡在湖南老司岩，明清时期曾富贾云集的千年寨子，今天一切依旧保持地理原貌——很陡很长的石板路，村口岩壁上比谁都老的古树，还有躺在荒野中间破败的祖屋。

寂静，是最大的变化。今天的老司岩仅185户农家，685人，外出务工人员占去一半。留守儿童39名，孤儿两名。

1984年，一纸中央文件松开了乡村户籍人口“自由出入”城市的高墙。仅1989年，中国农村外出务工人数就从改革开放初期不足200万人迅速蹿到了3000万人。

即使闭塞如老司岩这样的古寨，也在错过第一波打工潮后听到了风吹草动。1992年，黄湘洁的父母双双外出务工，留下她和姐姐、弟弟三人独守家中。那年黄湘洁两岁。

“当时的乡村，穷是一种常态。”从事农村问题研究近三十年的中国人民大学教授段成荣说。1984年，还是在校研究生的他跟着导师到辽宁、山东等地的农村调研，最大的体会就是农民那股想要外出谋生的深切冲动。

彼时的中国农村实行分田到户才不久，粮食价格低，还需缴纳农业税费，种地基本不挣钱，有时辛辛苦苦干一年，还赔钱。尤以1994-1996年最为严峻。

黄湘洁的父亲黄云生清楚地记得，家庭联产承包责任制开始后的一两年，家里困难得揭不开锅。“要是懒一点，就吃不饱。”

而远在近千公里外的广东佛山，当时外来工已经可以拿到数倍于内地的工资。以至于农民外出务工，都被中西部地区政府视为一件大事拿到办公桌上讨论。

1992年，段成荣到内蒙古去考察，当地县市官员告诉他，打算召集一批农民送到外面去打工，“能赚钱回来”。

四川则更有趣，大约在1980年代中后期，第三次全国人口普查后，四川普查办专门成立了劳务输出办公室，由政府推动和组织农民外出务工。后来被其他地区当作经验争相效仿。

黄云生成了全村第一个外出打工的农民，他的三个孩子也成了村里第一批留守儿童。

父亲出门的那一刻，也是小女儿黄湘洁最不愿回忆的开始。

不爱说话、不爱和人亲昵，是她对自己幼时的印象。当时村里没有幼儿园，八岁前的黄湘洁，由在家的奶奶独自一人看管。黄云生每年过年回家看望老人小孩一次，妻子则几年不归。“以至于我妈回家时，我都认不到她。”这是长大后奶奶告诉黄湘洁的。

更让她抗拒的是，童年的自己好像井底之蛙。中考第一次看到县城古丈，心想原来城市这么大呀，长大后再回家乡，才发现古丈是“一根烟就能走完的功夫”。

作为村里为数不多的大学生，黄湘洁的归来也让村里人不解。“他们说，一定是在外头找不到工作吧。”黄湘洁也赌气，说自己终归要离开。2013年9月，在当了志愿者一年后，她打消了出走的念头。

她说，“不要让这些孩子再被遗忘了”。

在有据可循的资料中，“留守儿童”一词首次出现，是在1993年上官子木发表的《隔代抚养与留守儿童》中，但特指父母出国而被留在家中由祖父母照顾的儿童。直到1995年，孙顺其所书《留守儿童实堪忧》一文中，这个词才接近了今天的定义。

段成荣表示，上世纪90年代中期，学界还只是关注随父母到达输入地的流动儿童，以1996年国家教委和

公安部下发《关于解决流动儿童的义务教育办法》为起始。而在中国农业大学教授叶敬忠的印象里，直到2002年，国内依然还没有形成留守儿童的概念。

2006年，“留守儿童”频繁进入官方话语体系。当年6月20日，湘西，与贵州交界的麻阳县郭公坪乡，3岁的刘敖（左）与堂弟刘凯，跟着爷爷奶奶赶集归来。他们的父母都在浙江打工。（CFP/图）

“我的孩子还在农村里”

走路，走很长的路，可能是黄湘洁对上学最深的记忆了。和同伴从村里走到隔壁的茄通乡完小，路上总要耗去一两个钟头。因为村里的老司岩小学没了。

一场始于2001年并延续十余年之久的农村中小学布局调整政策，可能是间接导致留守儿童问题凸显并浮出水面的原因。

据《农村教育布局调整十年评价报告》显示，从2000年到2010年，中国农村平均每天消失63所小学、30个教学点、3所初中，几乎每过一小时，就要消失4所农村学校。“村村有小学”的乡村办学面貌被彻底打破。

调查显示，撤并前后，农村学生上学平均距离从1.6公里延长至4.0公里。上学距离拉长，引来了“辍学潮”。中国教育学会农村教育分会理事长韩清林调研发现，2008年成为临界点，这一年开始，全国小学辍学率出现大幅度回升。

学界对留守儿童问题的认知，在不经意间。

2002年，段成荣受邀参与由国务院妇儿工委和联合国儿童基金会组织的一项针对流动儿童的调研。在北京石景山一所农民工子弟学校，段成荣正和一位湖南打工妇女聊她的孩子，一旁一位也操着湖南口音的女人突然插话：“她的孩子来北京了，你们就来关心。我的孩子还在农村里，你们是不是也得关注一下？”一句话问得段成荣一愣一愣的。

转年，段成荣的一个本科生自告奋勇，带着一批同学到他江西修水的老家调研。了解的情况比想象中糟糕。“说是隔代抚养，很多时候因为祖辈年纪大身体差，反而是留守的孩子在照看老人、牲口和田地。”

2004年12月，这份调查被整理成报告递给了全国妇联，段成荣还记得当时推算的全国留守儿童数字：1900万。这些孩子的父母，是平均年龄在28.6岁、每年以数百万规模递增的农民工群体。到2006年，中国农村外出民工数量已达1.2亿人。

背后的原因之一，是城乡收入之间愈加宽广的鸿沟。从1985-2006年，城乡居民人均年收入比从1.73∶1扩大到3.27∶1。

世界上再没有哪个国家经历过如此浩大的人口大迁移。在四川、重庆、安徽、湖北，就有超过三成的农村劳动力离开了土地。全国的农民工，约七成选择扎根在中国东部城市，66.7%来自中西部地区。仅广东一地就吸纳外省民工1500万以上。

与此同时，中西部地区则涌现大片的“空巢”乡村，老弱妇孺成为乡村的守望者。

参与国家社会科学基金项目“西部农村留守儿童教育问题的社会学研究”的任运昌，在重庆市一些农村调研时发现，即使在春节期间，青壮年在乡村中的比例也不足20%。

“安全真空”催生人性恶的一面，媒体报道向公众展示了丑陋。

2004年6月14日，湖北省黄梅县公安部门侦破一起特殊的杀人案：父母外出打工的12岁留守女孩小双与奶奶发生争执，被奶奶用毛巾活活勒死，并沉尸水塘。 此前，已接连发生湖北浠水县13岁留守女孩自杀身亡，湖北随州、京山、大悟等县市多名留守幼女被强奸，四川省13岁留守女孩当上母亲的悲剧……

因为提交过调研报告给妇联，2005年5月，段成荣受邀参加了在郑州召开的“中国农村留守儿童社会支援行动研讨会”，“各省市妇联、共青团、关工委，加学者两三百人，可能是头一次就留守儿童问题召开如此大规模的会”。此后、各地政府、群团组织、社会力量对留守儿童的援助行动迅速活跃起来。

同年，中国第一本关于留守儿童的书籍《关注留守儿童》出版，学界、舆论界的讨论出现井喷式增长。

“重大社会现象”

“留守儿童”的字眼进入官方的话语体系，2006年无疑是一个特殊的年份。 当17岁的高三学生黄湘洁正在努力为梦寐以求的医科学校奋力学习时，村里许多年龄相仿的留守少年也进了城，成了农民工二代，结婚生子后，孩子，又留在了故乡，成为留二代。“他们从没有得到过爱，就要学会去爱下一代了。”

这一年，全国两会上，“留守儿童”第一次成为大会热词。全国政协委员、东北师范大学党委书记盛连喜递交了全社会都要关注农村留守儿童健康成长的提案，可视为最早。

可以说，留守儿童问题得到关注，与农民和农村问题得到中央的空前重视直接相关。2004年起的十余年，“三农问题”成为每年中央一号文件雷打不动的主题。

2006年，改革开放后第八个中央一号文件，将“新农村建设”拉进中国的历史舞台，中央大刀阔斧投入数千亿的巨额资金。当年3月，国务院农民工工作联席会议制度建立。

这年6月，中国农业大学学者叶敬忠刚刚结束对中国四个省份为期一月的新农村调查，他发现，政策的受惠者——9亿中国农民，在这些事关自身命运发展的问题上集体失语。

“林毅夫给中央写建议，我们何不也写一个呢？”2006年11月初，叶敬忠和四位同事联名“上书”中央。

在这份报告中，第九条专门谈到，留守人口权益保障的现状不容乐观。一直让叶敬忠引以为傲的是，先后两位国家领导人就报告作了批示。

2007年5月，其中一位作了批示的国家领导人在陕西考察时，专门看望了留守儿童。

转而到了2008年，“留守儿童”字眼首次出现在中央一号文件中。这一年的全国两会，3名农民工全国人大代表第一次出现。

走进人民大会堂，农民工代表朱雪芹就建议，落实农民工子女异地高考——尽管直到今天也未能基本实现，但履职期间，她依然提了又提。

2011年的中央农村工作会议，时任总理温家宝在讲话中专门谈及，要妥善解决好农村留守儿童、妇女、老人问题。自那以后，每年的政府工作报告上，农村留守群体的保障问题成为固定的内容。

“从那时起，国务院将留守群体视为受现代化过程影响所出现的重大社会现象，政府层面开始认识到留守问题的重要性。”叶敬忠说。

留守儿童张绍莲和弟弟张绍杰，放学以后喜欢坐在家的院墙上看书、晒太阳。（南方周末记者 翁洹/图）

没人牵头,等于没人负责

留守儿童问题从讨论到政策设计的田野调查，同样可将2006年视为一个节点。

当年10月19日，由国务院农民工工作联席会议办公室、全国妇联等12个部门共同组成的农村留守儿童问题专题工作组在京成立，成员单位及有关专家组成调研组分四路，赴江苏、四川、湖北等8个人口流出大省。

“可也就是下去各省市听听汇报，一般起不到任何作用。”叶敬忠表示，这样的工作组往往缺乏具体行动。

“过去主要还是国务院妇儿工委来推动落实，相关部门根据自身职责来做好相关工作。民政部管的是儿童福利、儿童救助，包括儿童相关权益。”民政部社会事务司司长王金华告诉南方周末记者。

原民政部社会福利与慈善促进司司长、北师大公益研究院院长王振耀在民政系统工作二十年有余，主要管的是孤儿，偶尔涉及留守儿童，但很少。民政部政策研究中心也坦言，过去并未专门做过留守儿童问题的政策研究。 因此，尽管这项工作牵涉教育部、民政部、公安部、妇联、共青团、关工委等十余部门和群团组织，“但妇联不是一个行政机构，它只是一个群团组织，十几年都由它来进行多部门协调，没有一个权力部门牵头，就等于没人负责，肯定是不利的。”叶敬忠说。

政府层面对留守儿童问题的关注，是从具体问题着手的。不过很快，

人们就发现，每个具体问题背后牵扯了复杂的制度和利益关系。

首先是教育。让子女随迁入学，至今仍被认为于农民工而言最合理的安排。因此，比起留守儿童，随迁儿童的教育问题早早摆上了决策层面。

早在2003年，国务院就发布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求务工农民的子女上学享受市民待遇，收费与当地学生一视同仁，后来国家文件又规定输入地实行“两为主”（以流入地政府管理为主，以公办学校接收为主）。

但是，迎面而来的是更高的壁垒：许多城市设定了“五证”（包括暂住证、实际住所居住证明、务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口簿），此外还有，高额的捐资助学费。

在夹缝中建立起的农民工子弟学校，则因办学不规范等问题纷纷被叫停。2006年以来，北京先后爆发过两次“关闭潮”。至今，在一些特大城市，大量非户籍儿童的入学都不容易，随迁农民工子女的安置显然更难以被优先考虑。

2010年“六普”数据显示，流动儿童规模超过百万的省份依次是广东、浙江、江苏、四川、山东、河南、福建，而这些地区的流动人口带子女随迁的比例却最低。

山西省吕梁市岚县王狮乡敦厚中心小学，夜晚，宿舍中的孩子们很开心。寄宿制学校在留守儿童集中的地区普遍推广。（南方周末记者 王轶庶/图）

 留守儿童问题有希望了  

在随迁教育难解的同时，因大量儿童在乡村留守逐渐累积的各种社会秩序问题开始暴露。媒体长篇累牍的报道，群团组织、学术界和民间组织发布的报告、书籍和纪录片，披露了令人触目惊心的故事和数字：

2014年的调查数据显示，49.2%的留守儿童在过去一年中遭遇过不同程度的意外伤害；

2013-2014年间，媒体曝光的女童性侵案件高达192起，其中留守女童受侵害案件占55.2%；

2015年6月，国内首部留守儿童心灵状况白皮书显示，近1000万留守儿童一年到头见不到父母。

在那些主要的劳务输出地，地方政府并非没有作为，比如以学校为单位建立关爱留守儿童之家，推行寄宿制，有的地方还率先进行立法。

然而，再多的举措，也难抵极端事件的拷问。

2015年6月9日，贵州省毕节市七星关区田坎乡茨竹村张启刚等4名儿童在家中服农药致死。死时银行存折余额为3586.02元，其中低保金786.02元。

同样在毕节，此前：2012年3月，86名学生营养餐中毒；2012年11月，5名留守儿童闷死在垃圾箱；2013年12月，交通事故致5名孩子死亡；2014年4月，毕节教师强奸案至少12人受害；2015年5月，学前班多名幼女被猥亵。

自杀身亡的4个孩子，成了压垮骆驼的最后一根稻草。

“4个留守儿童自杀，（竟）没有主管部门。”搞了二十几年的“老民政”王振耀感慨。

中国发展研究基金会专门负责“山村幼儿园”项目的刘蓓博士至今记忆犹新，那是2015年7月，毕节留守儿童自杀身亡发生不久，她和团队到毕节下辖的织金县调研，当地的村干部对留守儿童和老人的数字倒背如流。

但当她走进某所小学校设立的“留守儿童之家”，发现除了门上挂了个牌子，里头几乎空空如也。“平时有活动吗？”面对她的提问，校长倒也诚实：“没什么，就是在学校时会把小孩召集在一起。”

“关键是得有人。”如今在全国5县120个村试点儿童福利主任制度的王振耀说。

2016年2月14日，国务院下发了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（下称《意见》），这份迄今为止最高规格的文件，提出了解决农村留守儿童问题的总体思路，并头一回明确了责任部门。

“过去一直说怎么重视，但具体到哪个部门负责，没有明确。这次明确了联席会议制度由民政部牵头，是我从事这项工作二十几年来的第一次。”谈及这份新鲜出炉的国务院文件，王振耀最大的感受是留守儿童问题有希望了。

《意见》中提到的强力报告机制，最早由李克强于2016年1月27日的国务院常务会议上提出，民政部社会事务司司长王金华透露，民政部即将会同公安部、教育部进行留守儿童情况的摸底排查，计划7月底之前完成。

目前已知农村留守儿童6102.55万的数字，还是根据第六次人口普查数据推算而得。

王金华表示，这次排查将直接责任至县、乡两级党委和政府，得到县里汇总的材料以后，市和省两级民政部门主要负责人进行核实和签字工作。

但在中国农业大学教授叶敬忠看来，有一个权力部门主管当然是个好的开端，但也不能太乐观。

比如，涉及议题太多。“留守儿童和村庄、土地问题紧密相连。它是人的问题，你无法把它分割成某个学科问题。”

比如，涉及部门太多。部门之间的权力大小不一，目标又不完全一致。在中国，不同部门有不同想法是件太正常不过的事了。“发改委可能只谈经济发展去库存，民政部门谈社会问题如何应对，教育部门则谈教育发展。国家最终是否能够赋予民政部足够大的权力来协调呢？”。

对于各部门之间责任如何划分，王金华表示，要等到部际联席会议前期委员第一次会议召开时再具体讨论。

返乡，还是进城？

《意见》提出了一项目标：到2020年，儿童留守现象明显减少。

中国社会福利基金会理事长戚学森表示，这个时间是结合了十三五的“扶贫攻坚”计划，如果能使5000万脱贫，落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户，还有一亿人（中国流动人口2亿人）通过多种途径回乡创业、就近就业，就有望如期实现目标。

《意见》鼓励农民工返乡就业创业，但在中国人民大学教授段成荣看来，政策的供给和需求是否平衡值得考量。“据统计，四分之三的流动人口希望落户在四个直辖市、省会城市及青岛、厦门等计划单列市，而不愿落户小城镇。”

一个现象是，2008年金融危机后甚至更早的几年，东部沿海地区曾出现农民工“回流”现象。2008年，农民工全国人大代表朱雪芹在老家江苏睢宁看到，过去总鼓励走出去的标语，一夜之间换成了邀请大家留下来。

但人口流动的大方向并没有根本扭转。圆恩基金董事长单华春发现，和前两年招工难明显不同，今年春节以来，她在佛山的厂子外面发现排队的人特别多。“前两年跑回去的农民工日子不好过，又跑到外面揾工来了。”

据段成荣论文中的数据，过去20年中，中国人口流动经历了一个明显的家庭化过程，从2005-2010年，全国留守儿童仅增长4%，但流动儿童增长高达44%。

“流动儿童离开户籍所在地的平均时间已长达3.7年，其中7-14岁流动儿童中约三分之一流动时间在6年以上。有56.8%的流动儿童与户口登记地毫无联系或基本没有联系。超过半数的流动儿童不知道自己户口登记地乡镇的名称。”在段成荣分析看来，这些儿童已难以甚至根本不能“回转”成为留守儿童。

“解决留守儿童问题应该消除这样一个群体。”段成荣解释说，所谓消除不是让这些小孩没有了，而是从制度上、体制上，使留守儿童这个群体不存在，或者不要有那么庞大的、快速增长的一个群体——即从制度上创造条件，让孩子跟着父母进城。

2014年，教育部公布，80%义务教育阶段流动儿童已经实现“两为主”，进入公办学校就读。段成荣以目前全国有1500万义务教育阶段流动儿童的数字作了推算，“也就是说只剩下不到300万流动儿童。从上世纪最后十年开始，城市关闭了那么多学校，把这些关掉的学校重新开启一部分，就可以解决流动儿童的教育问题。”

“一个城市，今天对待流动人口特别是流动儿童的态度，很可能将决定其在若干年后在劳动力竞争特别是人才竞争中的地位。”段成荣说，人口大规模流动带来的红利中，大城市是最大的受益者，也有足够的教育资源，地方政府应该承担更多的责任。

在叶敬忠看来，进城已经成了新一代农民工的“通过仪式”，相较于第一代农民工，城市不再只是解决温饱的安身之处，而是梦想、尊严、地位的造梦之地。

“回去的，有，但是创业潮，我没见过。”前两年叶敬忠在河南10个村庄调研，竟然一个未婚年轻女性也找不着。